Если взглянуть на историю экономически развитых стран мира, будь это чисто капиталистические системы, или смешанные с элементами социализма, процветание всегда начиналось с коренного пересмотра земельных взаимоотношений.
В соответствии со статьей 55 Конституции Узбекистана земля является общенациональным богатством, подлежит рациональному использованию и охраняется государством. В развитие данной конституционной нормы соответствующий статус земли закреплен в статье 16 Земельного кодекса, согласно которой земля является государственной собственностью — общенациональным богатством. Следует отметить, что Конституция страны не запрещает возможность нахождения земли в частной собственности и поэтому в той же статье Земельного кодекса предусмотрена возможность установления законодательными актами иного положения, и некоторые исключения о нахождении земельного участка в частной собственности установлены.
В целом статус земли, правоотношения касательно владения и пользования земельными участками закреплены в Земельном кодексе и больше всего носят административно-правовой характер, нежели чем гражданско-правовой.
Как известно, в классических гражданских кодексах земля – земельный участок является центральным, ключевым объектом гражданских прав и он выступает основным предметом недвижимого имущества, а все остальные вещные права на недвижимость неразрывно связаны с земельным участком.
При принятии Гражданского кодекса Узбекистана были использованы и изучены опыт и практика регулирования гражданско-правовых отношения зарубежных стран, хотя из-за неприемлемости в политическом плане приватизации земельных участков многие вопросы касательно недвижимого имущества и земельных участков остались непроработанными с точки зрения развития рыночной экономики и западной модели гражданских правоотношений.
Так, в качестве недвижимого имущества в правовом пространстве Узбекистана понимается прежде всего здание, строение, к которому прикреплены ограниченные права в отношении земельного участка, на котором это строение расположено. Общепринятым является мнение, согласно которому государство является главным собственником земельного участка и выступающие от имени государства должностные лица могут в любое время попросить освободить земельный участок, иными словами изъять его для государственных и общественных нужд либо расторгнуть договор аренды земельного участка.
В рамках данного исследования будем рассмотреть вопросы касательно земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства.
Земельный кодекс предусматривает 3 способа получения земельного участка сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственной деятельности: 1) в аренду по договору на определенный срок – для фермерского хозяйства; 2) в постоянное пользование бессрочно – для юридических лиц; 3) в пожизненное владение с правом наследования бессрочно – для физических лиц.
В первое время независимости в сельском хозяйстве Узбекистана преобладали сельскохозяйственные кооперативы (ширкаты), которые были преемниками прежних колхозов и совхозов. Фермерские хозяйства имели незначительную долю в сельском хозяйстве, и их доля стала постепенно увеличиваться по мере отказа от ширкатов и их ликвидации с созданием взамен фермерских хозяйств.
В начале 2000—х главным приоритетом реформы в сфере использования сельскохозяйственных земельных ресурсов и целом в сфере сельхозпроизводства был обозначен переход к арендной форме землепользования и постепенного расформирования сельскохозяйственных ширкатов с созданием взамен фермерских хозяйств.
Эта реформа была начата с принятием Указа Президента Республики Узбекистан «О важнейших направлениях углубления реформ в сельском хозяйстве» от 24.03.2003 г. № УП-3226. Данный Указ и разработанные на его основе нормативно-правовые акты на десятилетия определили государственную политику в сфере сельского хозяйства и все что сейчас имеем в сфере сельского хозяйства с его положительными и негативными сторонами вполне можно сказать это результат реализации названного Указа.
Из преамбулы данного Указа видны его цели: 1) внедрение соответствующей рыночным принципам организационной структуры управления сельскохозяйственным производством; 2) расширение самостоятельности производителей сельскохозяйственной продукции; 3) обеспечение их надежной правовой защиты.
Сегодня можно сказать, что цели от указанной реформы достигнуты не в полной мере, хотя в некоторых отдельных сферах сельскохозяйственного производства страна достигла впечатляющих результатов.
В Указе были обозначены 3 направления реформ в сельском хозяйстве:
1) развитие арендной формы землепользования, чем практически была отменена практика передачи земельных участков в праве владения и постоянного пользования;
2) создание условий для обеспечения интересов сельскохозпроизводителей в отношениях с заготовительными, перерабатывающими и обслуживающими организациями;
3) сохранение ширкатных, фермерских и дехканских хозяйств в качестве форм хозяйствования в селе, определив в качестве приоритета развитие фермерских хозяйств, которые в перспективе должны стать основным субъектом — производителем сельскохозяйственной продукции.
На сегодняшний день становится ясно, что вышеперечисленные направления реформ вместо того, чтобы сделать сельское хозяйство драйвером экономического роста, наоборот стали причиной отставания сельскохозяйственного производства страны по сравнению с другими постсоциалистическими странами, сделавшими акцент во внедрение и развитие рыночных и имущественных отношений в селе и большей самостоятельности производителей.
Вследствие указанной реформы в деятельности фермерских хозяйств наблюдается 4 фактора, негативно влияющих на эффективное развитие сельского хозяйства.
1. Юридически фермерское хозяйство ведет свою деятельность самостоятельно, но фактически его самостоятельность ограничивается договором аренды земельного участка и договором на поставку продукции для государственных нужд.
Так, в соответствии со статьей 22 Закона фермерское хозяйство самостоятельно определяет направления своей деятельности, структуру и объемы производства в соответствии со специализацией, предусмотренной его уставом и договором аренды земельного участка. Фермерское хозяйство вправе заниматься любым видом сельскохозяйственного производства, а также и другими видами деятельности, не запрещенными законодательством.
Но полученный в аренду земельный участок фермер вправе использовать по целевому назначению путем посева предусмотренных в договоре аренде сельхозкултур. Последствия невыполнения данных требований также прописаны в законодательстве и договоре, которые выражаются в расторжении договора аренды земельного участка.
Таким образом, самостоятельность фермера ограничена договорными условиями и фактически экономическое процветание фермера напрямую зависит от административно-командных методов организации производства и реализации сельскохозяйственной продукции. В таких условиях, фермер фактически свое право на самостоятельное определение вида посева сможет осуществлять лишь при повторном посеве высвобождаемых после уборки зерна земельных участках в краткосрочный период, что не всегда и не во всех регионах возможно в силу нехватки водных ресурсов.
2. Земли сельскохозяйственного назначения в долгосрочную аренду предоставляются только фермерским хозяйствам или гражданам с условием создания юридического лица в форме фермерского хозяйства. Таким образом, этим искусственно введено ограничение для других видов юридических лиц (например, ООО, АО, ОДО, семейное предприятие и т.п.), которые не могут получить земельный участок в долгосрочную аренду для ведения сельского хозяйства. Кроме того, фермерские хозяйства не могут преобразовываться в хозяйственные общества, что создает ограничение на привлечение новых инвестиций для развития.
3. Земельный участок, переданный в аренду для ведения фермерского хозяйства, не может стать объектом экономического оборота. В законодательстве предусмотрена лишь возможность залога права аренды, но не прописаны дальнейшие процедуры при обращении взыскания на право аренды. Как правило, при недостаточности средств для исполнения своих обязательств, взыскание обращается на личное имущество фермера.
Если глава фермерского хозяйства принимает решение об уходе из бизнеса, он должен вернуть земельный участок государству и орган государственной власти на местах повторно объявляет конкурс на передачу земельного участка для ведения фермерского хозяйства.
Таким образом, фермерское хозяйство как бизнес или имущественный комплекс не может быть отчуждено, что ограничивает возможности фермера при его желании уйти из дела, продав свой бизнес. Уйти из бизнеса фермер может только путем возврата арендованного земельного участка, который опять через административные механизмы будет передан другому фермеру или лицу без какой либо компенсации предыдущему фермеру. Все это делает невыгодным фермеру инвестировать средства на улучшение земельного участка, так как нет никаких гарантий сохранения у фермера данного земельного участка.
За все эти годы реформ в сельском хозяйстве решениями Правительства были проведены 7 оптимизаций земельных участков фермерских хозяйств, которые осуществлялись путем возврата части или всего арендованного земельного участка и их повторной передачи новым лицам, изъявившим желание стать фермером. При этом, в актах о проведении оптимизации размеров земельных участков не было предусмотрена выплата компенсации фермерам при изъятии земельного участка, что также негативно повлияло на развитие фермерства.
4. Еще один способом получения земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства является получение земельного участка в праве постоянного пользования.
Земельный кодекс регулирует данный способ лишь поверхностно, оставляя широкие дискреционные полномочия за органами государственной власти на местах. Например, если передача в аренду земельного участка для ведения фермерского хозяйства осуществляется исключительно на конкурсной основе, процедура которого подробно регламентировано законодательством, передача земельного участка в праве постоянного пользования осуществляется по запросу без осуществления прозрачного и открытого конкурса. Таким образом, отсутствуют прозрачные механизмы распределения земельных ресурсов, когда речь идет о сельскохозяйственном производстве, осуществляемой различными хозяйственными обществами и другими субъектами предпринимательства на земельных участках, передаваемых в праве постоянного пользования.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что для развития сельского хозяйства и фермерского движения важное значение имеет закрепление юридических механизмов введения в свободный оборот прав на земельные участки и самостоятельности фермерских хозяйств.
Анализируя вышеизложенное, на нынешнем этапе реформ предлагается внедрить новые юридические механизмы землепользования и землевладения земельными участками сельскохозяйственного назначения, предусматривающие стимулы, нацеленные на увеличение эффективности производства, привлечение инвестиций в отрасль и улучшение состояния земель.
На наш взгляд, для стимулирования развития в сельском хозяйстве предлагается рассмотреть вопросы внедрения 3-х новых механизмов.
1. Оптимизация юридических механизмов передачи сельхозпроизводителям земель сельскохозяйственного назначения, предусмотрев конкурсные и прозрачные механизмы для всех видов землепользования и землевладения. Необходимо будет предусмотреть одинаковую форму вещного права на земли сельскохозяйственного назначения, как для юридических лиц, так и физических лиц. При этом, в каждом случае будет ограничение на строительство объектов в этих земельных участках и занятия других видов деятельности, кроме как сельскохозяйственное производство.
Также, необходимо будет запретить выделение земельных участков сельскохозяйственного назначения для предоставления в праве пожизненно наследуемого владения, которое предусматривает возможность строительство жилья.
2. Упрощение процедур предоставления в аренду земель сельскохозяйственного назначения для ведения фермерского хозяйства с внедрением электронного аукциона. При этом, следует определить, что в аренду земля сельскохозяйственного назначения может предоставлять не только фермерским хозяйствам, но и другим формам юридических лиц, например ООО или АО в аренду для ведения сельскохозяйственной деятельности.
3. Необходимо предоставить фермерским хозяйствам и иным сельхозпроизводителям широкую самостоятельность, исключив практику установления в договоре аренды земельных участков ограничений касательно производимых видов продукции.
4. Предусмотреть в Земельном кодексе возможность:
выхода из бизнеса путем продажи или иного отчуждения фермерского хозяйства с передачей права долгосрочной аренды земельного участка напрямую без согласования с государственными органами;
передачи земель сельскохозяйственного назначения в субаренду без дополнительных процедур и без вмешательства государственных органов.
В целом, на наш взгляд реализация указанных предложений будет способствовать развитию рыночных и имущественных взаимоотношений в сельскохозяйственном секторе, призванном стать драйвером экономического процветания страны.
Н.Жураев
Заместитель директора Исследовательского института правовой политики при Министерстве юстиции Республики Узбекистан
