Объективность или популизм: полярные взгляды экспертов на управление экономикой

В интернете появилась новая статья «Как сделать правительство эффективным» экономиста Юлия Юсупова, которая вызывает больше вопросов, чем предоставляет ответов. И вопросы, и ответы лучше разобрать потезисно. О своём видении проблемы в статье главного научного сотрудника ИСМИ, доктора экономических наук Дмитрия Тростянского.

В чем автор безусловно прав, так это в том, что «не может современная экономика успешно функционировать и развиваться без активного государственного регулирования, без сильного и дееспособного государства».

В статье автор раскрывает то, в чем он видит обязанности государства.  Государство действует в рамках закона, работает на интересы населения, создает максимально благоприятные условия для развития экономики, обеспечивает эффективные правила игры на рынках, организовывает дееспособные системы образования и здравоохранения, а также корректирует некоторые недостатки рынка (например, загрязнение окружающей среды производственными предприятиями, сговор крупных компаний для завышения цен на свою продукцию и пр.).

Но то, что он перечисляет — это известная из учебников часть теоретической экономики, не в полной мере соответствующая даже современной практике современных развитых стран. Те, в свою очередь , активно поддерживают свои крупнейшие компании в моменты кризисных тенденций в экономике (кейс поддержки в восстановлении компании GM в США или приобретение акций TikTok отечественной компанией), устанавливают цели и ориентиры развития перспективных секторов (Национальный план действий Германии по возобновляемым источникам энергии), ограничения на осуществление иностранных инвестиций в стратегически важных отраслях экономики, социальных аспектов жизни и нередко осуществляют соответствующие программы.

При этом не стоит забывать, что Узбекистан — это развивающаяся страна. Отличие развивающейся страны от развитых стран состоит в том, что экономика и бизнес не столь конкурентоспособны как в развитых странах и, следовательно, нуждаются в укреплении своих конкурентных преимуществ, что практически невозможно без проведения направленной на это государственной политики. Все развитые страны проходили этот этап, что подтверждено историческими фактами.

В развивающихся странах, как правило, экономические задачи шире, чем в развитых.  В их числе обеспечение экономической стабильности, реализация целей и задач развития страны; регулирование экономических процессов, стимулирование экономической активности, поддержка базовых отраслей и развитие инфраструктуры; обеспечение социальной справедливости, защита интересов уязвимых слоёв общества, поддержка здравоохранения, образования, жилищного строительства, системы общественного транспорта.

Государство должно быть сильным и дееспособным, в этом автор прав. Но для этого оно должно быть функционально готовым решать задачи, препятствующие развитию страны, обладая необходимыми для этого полномочиями. И сложившаяся в республике система направлений поддержки со стороны государства экономики, бизнеса и населения в основном соответствует стоящим задачам на современном этапе развития.

Автор очень негативно относится к разработке и реализации разного рода отраслевых и секторальных программ развития. Он считает, что «это совершенно бессмысленное и вредное занятие». Между тем, именно за счет реализации таких программ достигнуты практически все экономические успехи развивающихся стран. Более того, в развитых странах мира также реализуются самые различные экономические и социальные программы, включая отраслевые, в частности, по развитию альтернативных источников энергии, «зеленой экономике». И эти программы, также как все другие, искажают «сигналы» рынка в ущерб секторам традиционных источников энергии, которые испытывают проблемы в связи с этим, а также потребителям энергии. События последнего времени, связанные с пандемией коронавируса, показали необходимость государственной поддержки целых секторов экономики даже в наиболее развитых странах мира.

Вместе с тем нельзя не указать на весьма важное значение применения программного подхода к развитию отраслей для развития экономики. Узбекистана. К настоящему моменту Узбекистан является единственной страной постсоветского пространства, в которой выросла доля промышленности в ВВП, а также доля машиностроения и химии в структуре самой промышленности. И это благодаря реализации соответствующих программ.

Реализуемые отраслевые программы ориентированы на мультипликационный эффект в экономике, то есть когда развитие данной отрасли стимулирует развитие других отраслей, а значит и экономики в целом. Это прямо противоречит выводам автора о том, что реализация программ развития одних отраслей «не позволяет перенаправить ограниченные ресурсы в более конкурентоспособные производства», отвлекая тем самым ресурсы из других отраслей. Показательны в этом плане индикаторы следующих отраслей, развитию которых уделялось особое внимание. Так, в производстве машин, оборудования, автотранспортных средств мультипликатор (показатель положительного влияния на другие отрасли) составляет 2,41, текстильный изделий и одежды — 2,34, кожаной и относящейся к ней продукции — 2,24, компьютеров, электронной продукции и электрического оборудования — 2,15, продуктов питания, напитков и табачных изделий — 2,12. Все эти результаты являются промежуточным итогом реализации отраслевых программ, основанных на конкурентных преимуществах нашей экономики.

Говоря о предприятиях, создаваемых в рамках государственных программ, автор отмечает, что они, «как потом часто выясняется, могут существовать только при ограничении конкуренции, колоссальных льготах и/или вливаниях со стороны государства». В принципе такое может быть, не исключены ошибки в бизнес – планах, а также изменения мировой конъюнктуры, ломающие ранее сделанные расчеты. Можно было бы согласиться с утверждением о том, что есть случаи, когда инвестиции не оправдывают ожиданий с самого первого дня ввода их в эксплуатацию. Но такие случаи достаточно редки и нет ничего странного в том, что им оказывается государственная поддержка до их вывода на проектную мощность и окончательного встраивания в цепочку создания стоимости.  На практике почти не бывает так, чтобы получать ощутимую отдачу от инвестиций в производство с первых же месяцев ввода объектов в эксплуатацию.  Такие случаи скорее исключение, чем правило.

Автор выступает против государственной поддержки и обвиняет чиновников «в создании искусственных монополий», за счет предоставление разного рода льгот, целевых программ и льготных кредитов, ограничения конкуренции с импортом в пользу отдельных предприятий или групп предприятий, «что ставит хозяйствующих субъектов в неравные условия». И утверждает, что это «в конечном счете делают нашу экономику неконкурентоспособной».

Здесь присутствует разный опыт стран, что приводит к разным результатам. Странный вывод из обычного перечисления обычных мер поддержки, оказываемой перспективным предприятиям и секторам в большинстве стран мира, который во многих странах привел к экономическим успехам. В таких странах, как Япония, Южная Корея, Тайвань, Китай, по мнению экспертов ЮНИДО, подобная политика оказалась очень результативной. В результате появлялись не индустриальные монополисты, а вполне эффективные и конкурентоспособные предприятия. Другие же страны, в том числе страны Латинской Америки и Индия, которые практиковали меры протекционизма и импортозамещения, не имели должного успеха. К какой же из этих двух групп можно отнести Узбекистан? Согласно исследованиям В.Попова, советника Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, Узбекистан, как ранее Южная Корея, использует такие инструменты политики, как импортные пошлины, налоговая поддержка экспортеров, заниженный валютный курс и благодаря этому добивается успехов в экспорте. По индексу диверсифицированности экспорта показатели страны лучше, чем показатели многих стран СНГ.

Вызывает недоумение постулат автора, что «наша система государственного управления фактически не реформирована еще с советских времен», особенно, когда это озвучивается человеком, присутствующим в экономической аналитике с самого начала переходного периода. Сколько реформ в этом направлении уже было реализовано, начиная с создания государственных органов управления независимого Узбекистана! Реальная же проблема состояла в том, что в конце девяностых – начале нулевых сформировались многочисленные органы отраслевого управления, нацеленные на решение актуальных для того времени задач, но позже они на долгое время законсервировались в прежнем состоянии.

И именно необходимость изменить систему государственного управления, исходя из требований времени, обусловила начало нового этапа реформ. Начиная с 2017 года, осуществляются кардинальные меры по реформированию практически всех направлений государственной политики в сторону либерализации экономики и общественной жизни. Принята Концепция административной реформы в Республике Узбекистан.

В этом контексте можно рассмотреть создание центров оказания госуслуг. Граждане сами, положа руку на сердце, могут оценить насколько деятельность таких центров помогла им, стало ли легче получение нужных документов и материалов без потери времени, нервов и энергии. А ведь именно в этой точке, где соприкасаются две стороны, народ и государство, чувствуется реальное изменение отношения к гражданам, на основе принципа — государство должно служить народу, а не наоборот.

С другой стороны, нельзя не заметить реальных сдвигов в разработке госпрограмм и концептуальных документов в последние годы. Проекты этих документов выставляются в открытый доступ на портал regulation.gov.uz и обсуждаются с привлечением широких кругов общественности, что способствует улучшению качества их проработки. Впрочем, автор в курсе, так как и сам принимал в этом активное участие — приветствовал либерализацию валютной политики, участвовал в разработке и продвижении концепции новой налоговой политики, которая воплотилась в новом Налоговом кодексе.

Автор указывает на громоздкость блока экономического управления в правительстве, множество пересекающихся функций в центральном и отраслевом управлении, несоответствие функций статусу ряда управленческих организаций. Кое в чем автор здесь прав. К примеру, в том, что отраслевые управленческие структуры до сих пор, как правило, одновременно выполняют трудносовместимые функции в частности, министерств (реализация государственной политики), государственных агентств и инспекций (выдача разрешений и контроль), отраслевых ассоциаций (представление интересов предприятий отрасли) и нередко занимаются коммерческой деятельностью.  И вполне возможно, что тщательный анализ функций и полномочий институтов экономического управления мог бы способствовать большей синхронизации их деятельности. Но поскольку такой анализ автором не приводится, его утверждение о необходимости создания некоего объединённого мега министерства экономики выглядит совсем не убедительно. Предлагаемое им решение весьма кардинально. Кроме описанного им мега министерства, автор безаппеляционно отправляет «всё остальное в топку, с обязательной полной ликвидацией структур, созданных на базе бывших отраслевых министерств». Напоминает умозаключение героев Булгакова в духе «Голова пухнет. Взять всё, да и поделить…»

Про отношение автора к чиновникам – это отдельный разговор. Он считает, что они «в своем подавляющем большинстве не знают и не хотят знать законов рынка». Он «вообще бы не допускал чиновников к управлению экономикой и ликвидировал все ведомства, ответственные за экономическое развитие». Конечно, экономически неграмотные чиновники все еще встречаются. Но, в правительстве и министерствах сейчас на руководящих позициях работают десятки специалистов, получивших образование в ведущих высших учебных заведениях США, Европы, Японии, Южной Кореи и других экономически развитых стран. Всё больше и больше соотечественников возвращаются в Узбекистан для непосредственного участия в реформах, и предпочитают впрягаться в работу, нежели громко возмущаться тем, что всё не так как хотелось бы. Это кадры, которые, в отличии от автора, учились, жили и видели в реальности как работают развитые рыночные экономики. В этом контексте, желание автора не допускать чиновников к управлению экономикой и ликвидировать экономические ведомства тем более странно, ведь в начале статьи он утверждает, что современная экономика не может успешно функционировать и развиваться без активного государственного регулирования.

Но при этом не стоит забывать, что процесс глубокого реформирования всей системы государственного управления весьма сложен и достаточно длителен. Конечно, нужно сформировать и довести до стереотипов новые матрицы действий и поведения институтов и чиновников. В 2017 году сформировались основные подходы к реформированию, сформулированные в Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития в 2017 – 2021 годах, в которой учтены все ориентиры, к которым автор призывает двигаться в своей статье и еще многие другие. И процесс реформирования активно продолжается, что находит отражение в прогнозных оценках многочисленных государственных программ, столь активно критикуемых автором. Но автор не может не знать, что все развитые страны стали такими, какие они есть, путем реализации государственных программ которые бы отвечали вызовам каждого отрезка их исторического развития. Для примера можно ознакомиться с программами и планами Японии, начиная с 1955 года:

Многое в стране было сделано в последнее время, что нельзя причислить к глобальным преобразованиям, но значимость которых для населения велика. Так, в связи с устранением проблем с пропиской сегодня предприниматель из Ташкента может спокойно создать со своими друзьями-программистами из Андижана и Бухары свой бизнес в Ташкенте. Также в связи с искоренением детского труда дети могут фокусироваться на учебе, что обязательно скажется положительно для их будущего. Улучшение отношений с соседними странами, установление безвизового режима для ряда стран, отказ от плана по хлопку, возможность получения пенсий наличными, запрет на привлечение учителей к общественным работам и другие изменения воспринимаются как должное в новом Узбекистане. И это ведь только начало.

Так как автор в курсе проводимых реформ, от него, с его локальным опытом и знаниями, можно было бы ожидать конструктивных предложений по узким местам проводимых реформ и их устранению, а не огульного отрицания всей системы государственного управления с предложением замены всех ныне действующих должностных лиц – это утопия, «крик души».

В связи с пандемией первоочередными задачами правительства стали спасение жизни людей, обеспечение продовольствием и необходимыми медикаментами, налаживание работы всех отраслей в условиях карантинных ограничений, социальная поддержка наиболее уязвимых групп населения. Естественно, для решения этих задач широко использовались административные меры, которые в экстремальных условиях всегда более эффективны, чем рыночные механизмы. При этом непосредственные меры по углублению рыночных реформ временно отошли на второй план. И у автора могло сложиться впечатление, что у рыночных преобразований продолжения не будет.

Но это не так. В частности, в мае принята Стратегия развития банковской сферы, направленная на сокращение государственного участия и стимулирование частного сектора в этой сфере. За рамками внимания автора статьи остался и вышедший 6 июля Указ Президента «О дополнительных мерах по дальнейшему развитию конкурентной среды и сокращению государственного участия в экономике», согласно которого повышен статус Антимонопольного комитета, ставший подотчетным Сенату Олий Мажлиса и Президенту Республики Узбекистан, и утверждена стратегия развития конкуренции на товарных и финансовых рынках на ближайшие 4 года, предусматривающая сокращение монополизированных товарных рынков, количества предприятий-монополистов, объема льгот, предоставленных в сфере экономике. Так что рыночные реформы продолжаются и будут углубляться по мере стабилизации эпидемиологической обстановки.

В целом же в статье не представлены какие-либо рациональные предложения относительно форм и методов экономического управления. Основной аргумент автора, изложенный в конце статьи, сводится к тому, что необходимо провести кардинальные изменения в структуре правительства, а какие именно – совсем не ясно.

Дело в том, что для появления положительных эффектов от любых мер требуется определенный лаг времени, что не рассматривается автором как должное. Не бывает мгновенных и сиюминутных преобразований, а успешные проекты занимают время, требуют внимания и труда. Например, именно таким успешным проектом, как с точки зрения эффективного инвестирования, так и операционного управления является проект по управлению водными ресурсами в Ферганской долине, реализованный с привлечением льготных кредитных ресурсов Международной ассоциации развития. Целью проекта было улучшение сельскохозяйственного производства в районах, затронутых заболачиванием, и снижение ущерба жилью и инфраструктуре в результате повышения уровня грунтовых вод и засоления в районах реализации проекта.

Как показал анализ, в зоне реализации проекта повысилась урожайность сельскохозяйственных культур, в частности фруктов в дехканских хозяйствах на 312%, в фермерских хозяйствах – на 283%, урожайность винограда увеличилась на 125%. Также снизилась затопленность населенной местности в зоне проекта на 80% с 64,7 до 13,1%. Непосредственными бенефициарами проекта стали 583 тыс. человек, из которых 49% составляют женщины. Помимо целевых достижений, проект оказал позитивное влияние на общественное здравоохранение, несмотря на то, что это не было целью проекта. В частности, по сравнению с 2011 годом уровень заболеваний, передаваемых через воду, таких как гепатит, снизился с 12,6% до 1,5%. Также, среди прочего, снижение заболачивания принесло ощутимые экологические выгоды: общая площадь, пораженная вредителями и обработанная пестицидами, с 2011 года сократилась в 2 раза. Эти улучшения не происходят сами по себе, всё это требует педантичного подхода, замеров до и после проекта, мониторинга реализации, координацию работы и кропотливого многолетнего труда.

Говоря об эффективности или неэффективности экономической политики лучше опираться на более объективные критерии и сигналы. Автор не учитывает простые факты: в докладе Всемирного банка «Ведение бизнеса» Узбекистан за 4 года поднялся на 18 позиций и вошел в 2020 году в топ-20 стран, показавших наибольший прогресс в улучшении делового климата. Игнорирует признание журнала The Economist, который назвал Узбекистан страной года в 2019 году. В том же году в рейтинге восприятия коррупции Transparency International Узбекистан поднялся сразу на 5 строчек, а в 2017 году, ЕБРР возобновил свою деятельность в Узбекистане.

Автор же рисует другую картину, и чтобы аргументировать свои тезисы о полной неэффективности экономической политики Узбекистана, пишет, что ее «конечный результат – самые низкие темпы экономического роста среди стран бывшего социалистического лагеря, за исключением Словении», иллюстрируя этот тезис почему-то сопоставительной таблицей, показывающей ВВП на душу населения. Однако, если проанализировать другие показатели, такие как накопленные темпы роста ВВП или ВВП, рассчитанный по паритету покупательной способности (ППП) по тем же отобранным 28 странам, то Узбекистан соответственно займет 8-е и 13-е место. Это свидетельствует, как минимум, о субъективном подходе автора.

Сопоставительная таблица по разным качественным показателям

Свобода слова является неотъемлемой частью нового Узбекистана. Отрицание наличия многих проблем не помогает, а однобокое восхваление или порицание усугубляет ситуацию, способствует замедлению реформ. Вместе с тем, критика полезна, когда она конструктивна и нацелена на созидание. Когда тезис встречается с антитезисом мы приходим к синтезу, и наличие этого цикла служит для появления более оптимальных решений и подходов в решении проблем. Публичное возмущение ради публичного возмущения всегда придает значимость, но популизм еще никогда не решал ни одной проблемы. Наша задача поставить диагноз и найти конкретные, а не демагогические или утопические пути решения.